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Scène internationale : mais où est l’union ?

PAR Altermondes


En 2009, la nomination d’un Haut Représentant de l’Union aux Affaires étrangères et à la Politique de la sécurité avait fait naître l’espoir d’une voix européenne enfin audible dans le concert des nations. Confrontée à l’épreuve de la réalité, la fonction a cependant rapidement montré ses limites. Retour sur un faux départ avec Bertrand Badie, politologue, enseignant et chercheur au CERI Sciences Po.


PROPOS RECUEILLIS PAR SARAH PORTNOÏ | JOURNALISTE

Quel était le contexte de la création du poste aujourd’hui occupé par la britannique Catherine Ashton ?
Bertrand Badie : La fonction de Haut Représentant de l’Union, prévue par le Traité de Lisbonne, s’inscrivait dans l’approfondissement de l’idée même d’une politique étrangère européenne. Elle succédait notamment à celle de Haut Représentant pour la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) qui avait déjà marqué une première ébauche. Le Haut Représentant de l’Union devait incarner cet effort de visibilité sur le plan international. En matière de politique étrangère, l’essentiel des décisions relevait jusqu’alors du Conseil européen, où l’entente régnait rarement. En faisant du Haut Représentant le vice-président de la Commission, l’Union espérait donner à sa politique étrangère l’apparence d’une unité qui lui faisait cruellement défaut. Il devenait ainsi le symbole d’un consensus que la nature même des institutions européennes ne générait pas spontanément. Mais c’était oublier un peu vite 2004 et le choc de l’élargissement aux pays de l’Europe centrale et orientale, qui rendait désormais cette unité plus difficile que jamais.
Au moment même où l’on tentait d’institutionnaliser la fonction, le nouveau contexte de l’Europe tuait donc dans l’oeuf l’idée d’une politique étrangère commune ?
B.B. : C’est bien là le paradoxe ! Jusqu’au tournant du millénaire, la définition de la politique étrangère européenne s’est inscrite dans une perspective ascendante. L’arrivée au pouvoir des néoconservateurs aux États-Unis et l’élargissement de l’Union à des États proches de la diplomatie américaine ont ensuite constitué des obstacles insurmontables, tant cette radicalisation de la politique des États-Unis clivait le monde occidental et l’Europe en particulier, comme on l’a vu lors de la guerre d’Irak qui a fortement divisé l’Union. Dans ce contexte, la tentative de bond en avant qu’aurait dû être la nomination du Haut Représentant n’avait aucune chance d’aboutir. Elle a vite donné naissance à une diplomatie de la rhétorique, art de fabriquer des phrases qui réconcilient tout le monde, mais qui ne débouchent sur aucune prise de position claire, ni aucune action pratique. Plus inquiétant encore : l’essentiel de la production diplomatique se fait désormais de plus en plus au niveau de chaque État, comme on l’a vu à propos du Mali, de la Syrie et même de l’Ukraine.
Les visions de ces États sont-elles à ce point irréconciliables ?
B.B. : Le fait est que le plus grand dénominateur commun sur les questions concrètes se réduit souvent à bien peu de choses, alors que les divergences sont nombreuses, et profondes. La posture de l’Allemagne est nettement anti-interventionniste. La Grande-Bretagne, à l’inverse, a longtemps été clairement interventionniste, même si elle se fait aujourd’hui plus prudente sous la pression de son opinion publique. Les anciens États de l’Europe de l’Est ont leur politique à l’égard de la Russie, bien différente de celle de « l’ancienne Europe »... L’influence néoconservatrice venue des États-Unis, très sensible en France depuis la fin du mandat Chirac,n’a que peu d’impact sur les autres pays. Ce décalage est important et tranche avec les exigences du couple franco-allemand. Sur de grands dossiers comme le Kosovo, il n’y a jamais eu unité : l’Espagne, par exemple, reste fermement opposée à l’idée d’un Kosovo indépendant et souverain, tant elle craint que la banalisation des séparatismes se répercute sur les questions basque et catalane. Le Moyen-Orient fait l’objet d’un consensus mou entre des gouvernements comme ceux des Pays-Bas ou de la France, soutenant inconditionnellement Israël, et d’autres plus ouverts aux intérêts palestiniens. Le continent africain intéresse au plus haut point une France qui peine à sortir du paradigme de la Françafrique, alors que bien des pays européens n’y voient pas une priorité. Enfin, pour mesurer pleinement la complexité du problème, il faut garder à l’esprit la formidable ambiguïté qui subsiste entre l’Otan et l’Europe. Certes, tous les membres de l’Otan ne font pas partie de l’Union européenne. On pense évidemment au Canada et aux États-Unis, mais aussi au cas bien particulier et ô combien emblématique de la Turquie. Tous les membres de l’Union européenne ne font pas non plus partie de l’Otan, notamment les anciens « neutres » de la Guerre froide (Autriche, Suède, Finlande...).Toutefois, face aux ratages de la politique étrangère européenne et à la permanence de cette institution d’un autre temps qu’est l’Otan, force est de constater que c’est cette dernière qui prend le dessus et mène le jeu international. Cette capacité supérieure de l’Otan constitue, au passage, une prime offerte à l’Atlantisme et à l’hégémonie américaine.
La crise ukrainienne pourrait-elle être l’occasion pour l’Union européenne de serrer les rangs ?
B.B. : C’est au contraire l’incarnation d’une unité de façade qui ne demande qu’à se fissurer. Certes, la Russie n’est soutenue dans son entreprise d’annexion de la Crimée par aucun des 28 États membres, mais les désaccords apparaissent déjà sur la manière de réagir. L’Allemagne n’est guère favorable à des sanctions économiques, car elle est très engagée avec la Russie dans son commerce extérieur. À l’inverse, les pays d’Europe de l’Est et d’Europe centrale, anciens membres du bloc soviétique, soutiennent les options les plus radicales contre Moscou. Dès que l’on cesse de parler des grands principes et que l’on pose la question des réponses concrètes à apporter à des crises comme celles de Crimée, de République centrafricaine ou du Mali, on voit émerger de réelles divergences de méthode, mais aussi de fond, qui peuvent affaiblir la solidarité au sein de l’Union.
Comment l’Union européenne pourrait-elle reprendre la main ?
B.B. : Difficile de répondre à cette question sans tomber dans le voeu pieux. Concrètement, une politique étrangère doit s’appuyer sur trois éléments pour fonctionner convenablement. Le premier est l’existence d’objectifs communs clairs, et on en est très loin. Le deuxième est une articulation forte et crédible au substrat social. Nous sommes à l’ère de la mondialisation, de la communication et de la mobilisation des opinions publiques. Or, force est d’admettre qu’il n’y a pas de société européenne unifiée, ni d’opinion publique européenne capable de soutenir une telle politique. Enfin, troisième élément indispensable, avoir les moyens de sa politique. Alors que tous les pays de l’Union cherchent à couper dans les dépenses, l’Europe est-elle vraiment en mesure d’intervenir,d’aider,de soutenir,de coopérer, d’exercer une influence au sein du système international ? Autant de questions auxquelles, depuis une décennie, on a tendance à répondre sinon par la négative, du moins par le scepticisme. La tâche du successeur de Mme Ashton ressemble à la quadrature du cercle. Le péché de l’Europe est d’inventer de nouvelles institutions faute d’avoir une politique, mais la première ne peut pas fonctionner sans la seconde… I

A LIRE
Le temps des humiliés. Pathologie des relations internationales
Bertrand Badie
Ed. Odile Jacob, 2014




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